宿连友 开封市编办副主任

目前，产业集聚区作为优化经济结构、转变发展方式、实现节约集约发展的基础工程，已成为我省“三化”协调发展最重要的平台和抓手、工业化的载体、城镇化的支撑、中原的崛起、河南振兴的“发动机”和“动力源”。要充分发挥好产业集聚区的支撑和平台作用，配套的行政管理体制设置，是其科学顺畅运行的保障。下面就产业集聚区现行的管理体制探讨如下。

一、产业集聚区管理体制现状

为规范产业集聚区的管理体制，2010年省政府下发了《河南省人民政府关于进一步促进产业集聚区发展的指导意见》（豫政〔2010〕34号），2011年省编委下发了《河南省产业集聚区机构编制管理指导意见（试行）》（豫编〔2011〕18号）。市县区在以上两个文件的指导下，结合本地实际，按照精简、统一、高效的要求，不断完善和健全产业集聚区的管理机构，逐步理顺体制机制，并因地制宜地进行一些有益于产业集聚区发展壮大的探索和创新，形成了切合不同产业集聚区发展的管理模式。

一是依托城市新区设置的管理模式。此类产业集聚区处于城市新区范围之内，主要涵盖城市新区内多个专业产业园区，其管理体制主要同城市新区“套合”和直接管理相结合，原则上集聚区不再设单独的机构，大部分权限由城市新区的职能部门行使。

二是“套合”管理模式。此类产业集聚区的地域面积全部或大部分在一个乡或镇管辖范围内，产业集聚区工委、管委会，与集聚区规划区域所在乡镇的党委、政府“套合”设置，实行“一个机构，两块牌子”。管委会在区域内行使经济管理、规划、招商引资等权限，乡镇政府对区域内的社会事务进行管理，从“套合”的职能看，新形成的机构具备了一级政府的职能。

三是委托管理模式。此类产业集聚区规划区域一般跨越两个以上的乡镇辖区，针对这类情况，产业集聚区单独设置工委、管委会和相关机构，对规划区域内的行政村实行委托管理。在履行产业集聚区主要职责的同时，对区域内行使社会事务管理职能，垂直管理部门均向区内设派出机构，为提高效率，方便区内企业及群众，推行联审联批的“一站式”服务。

四是协同管理、分级负责模式。此类产业集聚区以政府管理为主，实行政府职能部门与产业集聚区管委会分级负责，协同管理。产业集聚区负责对区内入住企业的协调服务；政府部门主导和承担集聚区内的经济管理、土地征用、招商引资、行政审批等工作；区域内的各乡镇政府仍然承担所辖行政村的各项社会和其它事务的管理。

二、产业集聚区现行管理体制的利弊分析

从目前各类产业集聚区现行的管理模式看，主要是结合产业集聚区的现状而设置的，是一种因地制宜的产物，这些特定时期的具体管理体制，并不是一成不变的，它会随着时间的推移显示出优势和劣势，并逐步自我完善，因此，必须前瞻性的对集聚区管理体制进行分析，并对其利弊做出客观的把握，引导其向科学的方向发展。

（一）现行管理体制的优势

一是产业集聚区“套合”设置的模式，是目前产业集聚区管理模式的一种跨越式发展，这种模式，拓宽了产业集聚区单一设置管委会的传统思维方式，使管委会从法律层面上缺少的社会事务管理职能等得到补充，这种互为补充、互为支撑的经济发展功能的有机“套合”，能使产业集聚区做成一个合理、合法的“一级政府”，并与乡镇各司其职、各负其责，完善了产业集聚区的管理体制和运行机制，使运行更加顺畅。

二是委托管理和分级管理模式的产业集聚区，主要是结合集聚区处于初期发展阶段和地域管辖区域的实际而设置，这种模式，大都是政府起主导作用，党政主要领导负总责，相关政府职能部门和属地各乡镇政府联席办公会研究解决集聚区建设发展的重大问题。从某种意义上讲，能够使集聚区管委会集中精力、一心一意抓经济搞服务，虽然职能单一，但能够轻装上阵，有利于初级阶段发展的产业集聚区按照市场规律，自我完善、自我提升、自我发展。

三是按照产业集聚区的不同发展阶段和实际设置不同的管理模式，避免了集聚区管理模式“一刀切”的设置，给产业集聚区管理带来束缚和形成各种矛盾，能够充分调动各级政府在产业集聚区管理模式上探索创新的积极性，有利于积累经验发现问题，使产业集聚区在不同地区、不同发展阶段循序渐进的形成各种科学的管理模式，有利于产业集聚区在探索创新中逐步发展壮大。

（二）现行管理体制的弊端

一是客观条件的限制。“套合”设置的管理模式有利于产业集聚区的发展，但这种模式不是所有产业集聚区都能套用的，它需要集聚区区域面积必须在同一个乡镇政府的管理范围内设置才能实现。

二是法律和政策上的限制。委托管理模式虽然使产业集聚区从形式上看对所属区域实行了统一管理，但它不是“合法”的区划调整后成立的一级政府，有些委托是行政干预的委托，法律上并不支持。在区域内各乡镇的经济总量统计上、土地归属上、农村、农业、水利等各种惠农政策的落实上，还有一系列政策仍依附于原各乡镇的管理、申报、落实。这些问题如不很好的解决，就会因管理模式的变化在落实惠农政策上而带来一些新的矛盾和问题，阻碍产业集聚区的发展，与各乡镇产生扯皮问题。

三是多头领导与精简统一的原则不一致。协同管理、分级负责的管理模式总体上讲是产业集聚区发展初始阶段一种普遍的模式，但在实际操作中还是增加了行政成本，降低了行政效率。县区政府部门，产业集聚区管委会，乡镇政府在具体工作的协同中，需要花费大量的时间、精力、人力和物力。同时，各乡镇政府大多在自身政治和经济利益优先的情况下去被动的为集聚区做配合工作，加之各乡镇与集聚区没有隶属关系，实现协调配合需要第三方行政干预，对产业集聚区发展会带来一定的影响。

三、对产业集聚区管理体制改革的思考

对产业集聚区管理体制的具体分析表明，当前产业集聚区在各种管理模式上有利的一面也有弊的一面，利弊并存，总体上利大于弊。从长远和发展的角度看，这种过渡的管理体制也会逐步的发展变化，新的模式也将在目前现有模式的基础上积累、探索、完善而形成。

一是发展和完善现有的管理模式。根据当前产业集聚区发展的形势，对符合“套合”设置的产业集聚区，按豫编〔2011〕18号《意见》的要求，对机构规格、编制、领导职数在充分论证的基础上，科学设置，从派出机构设置为“一级政府”，从“套合”设置过渡为正式设置；对内设机构，按照“小政府、大社会”的原则重新设置，对主要职责，按豫编〔2011〕18号《意见》要求与乡镇职能进行整合，建成全面适应产业集聚区和所辖乡镇未来经济社会发展的、跨越式的管理模式。

二是规范调整，依法运行。现行的产业集聚区管委会，豫编〔2011〕18号《通知》第四条第一款表述为“为当地政府的派出机构。”而派出机构是指作为某一级人民政府职能工作部门的行政机关根据实际需要针对某项特定行政事务而设置的工作机构。派出机构的行政职能具有单一性且与设置其的行政机关相同，因而被认为具有部门权限或专门权限机关的性质。如公安分局、工商分局等。而从产业集聚区实际承担的工作任务来看，它更像派出机关。即：由县级以上地方人民政府经有权机关批准，在特定行政区划内设立的行使相当于一级人民政府管理职权的行政机关。如街道办事处。在《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国行政复议法》里，派出机关不是一级人民政府，但它却承担着在一定行政区域内一级人民政府应有的组织与管理职能，因而具有相当于一级实体人民政府的法律地位和作用。据此，隶属于市县区人民政府的产业集聚区管委会也应是该级人民政府的派出机关，而不是派出机构。因此，我们可将现行的产业集聚区表述为当地政府的派出机关，无形中使集聚区的职能和管理权限依法拓宽，使管理更合理合法顺畅。使机构的设置也更加规范。

三是立足长远，推动产业集聚区向行政区过渡。当前，产业集聚区已成为各市县区新的经济增长点，它同其它事物一样，有其成长的初始发展和壮大等不同阶段，按照事物的发展规律去看待和对待产业集聚区发展的未来，前瞻性的设计其不同发展阶段管理体制的发展路径，是一种历史责任。从上海浦东新区、天津滨海新区发展的途径看产业集聚区的发展，产业集聚区这种特定的历史产物，随着自身的壮大也会逐步向一级行政区发展，所以，应当在实际发展中逐步完善集聚区的管理体制。当然，应根据产业集聚区不同的历史发展阶段和不同的产业布局，保持其不同的管理体制，既不能急于求成，也不能故步自封，按照集聚区发展的步骤和规律，逐步构建适合其自身发展的管理体制。